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我国公共机构节能的基本特征
中国合同能源管理网 - 2012-2-28 9:32:41
萧 评 
按照节能领域划分,我国的节能工作大体上可以分为6个大的类别:工业节能,建筑节能,一三产节能,交通节能,公共机构节能,社会节能。其中,前4个领域边界相对清晰,定位比较明确,而后两个领域则比较复杂,在节能内容上交叉重叠,主体特征相对较弱,需要特别予以注意。而“公共机构”节能又由于其突出的政府(财政支付)色彩,使其具有区别于其他节能领域特征的特殊意义,应该更加予以关注。
    1、主体构成及其能耗结构
按照2008年7月23日国务院颁布的《公共机构节能条例》规范,我国“公共机构”的定义,是指全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。
我国“公共机构”特指8种政府、群团、事业单位及其所属实体,2010年总数约为190万个,按照数量排序为:教育事业类67.60万个,中央及国家机关44.62万个,卫生事业类28.14万个,社会团体21.99万个,科技事业类18.95万个,其他事业类6.60万个,文化事业类1.92万个,体育事业类0.62万个。
我国“公共机构”的能耗结构由煤、电、车、热、气、油6大类构成,按耗能量排序为:原煤占48.02%,电力占34.30%,车用汽油占8.54%,热力占5.10%,天然气、石油气等占2.95%,柴油、煤油等占1.09%。建筑能耗的具体数据未进入统计。
2、节能工作的运行体系
我国“公共机构”节能主管部门分为中央和地方两个层次:
中央级节能主管部门设在国务院机关事务管理局,其专设一个公共机构节能管理司,下设4个职能处;中央国家机关各部门、各单位兼有节能职能的机构,采取协调机制,一般不设专门的节能办公室。
地方节能主管部门设在省级厅局,分两种情况:一是各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团的机关事务管理局,有25个地区内设节能处室;二是部分地区分散在职能省厅,其中:北京市、贵州省、西藏自治区设在发改委,广东省设在经信委,青海省设在经委。再往下至市、县一级,基本上不设专门的节能办公室,采取兼顾协调机制。
3、节能法规和规划体系
我国“公共机构”节能专门有一套独立的法规和规划体系,主要包括:2008年7月23日国务院颁布《公共机构节能条例》(国务院令第531号),2011年8月30日国务院机关事务管理局发布《公共机构节能“十二五”规划》(国管节能〔2011〕433号文件),大地方政府制定了《公共机构节能办法》。
我国的“公共机构”节能工作在总体上纳入国家法律层面,在政策层面和标准层面按照国家规范统一操作,在行政法规和发展规划层面,则自成一体,独立运作。到“十一五”末,全国基本形成“公共机构”节能运行的完整体制机制,有相对明确的系统、规划、任务、目标,“十二五”规划还提出要进一步建立和完善保障措施,包括制度建设、能力建设等。
4、节能工作的主要内容
我国“公共机构”在“十二五”期间的节能量目标,是以2010年能源资源消耗为基数,到2015年人均能耗下降15%,单位建筑面积能耗下降12%。开展节能工作的主要内容是在5大“重点领域”开展十大“重点工程”。
5大“重点领域”:一是建筑及其用能系统,二是附属设施,三是公务用车,四是新能源与可再生能源利用,五是节水和资源综合利用。
   十大“重点工程”:一是节约型公共机构示范单位建设工程,二是绿色照明工程,三是绿色数据中心工程,四是零待机能耗计划,五是燃气灶具改造工程,六是既有建筑供热计量与节能改造工程,七是新能源和可再生能源推广工程,八是节能与新能源公务用车推广工程,九是节水工程,十是资源综合利用工程。
5、最大特征是“公款节能”
“公共机构”节能在我国整体节能中占比并不是很大,2010年全国公共机构能源消耗总量1.92亿吨标准煤,约占全社会能源消耗总量的6.19%(总用水量132.54亿吨)。相对于节能量的结构性作用,“公共机构”由于涉及到政府本身的定位、决策和表率作用,其引导意义和象征意义更大。例如在多大程度上采用合同能源管理模式,对其他领域的影响就十分巨大。可以说,“公共机构”节能所采用的模式和方法、所合作的服务商或供应商、所达成的效果和效益等,对全社会都具有示范和引导意义。
我国“公共机构”的官方定义只有一个依据,即“使用政府财政资金的单位”,一般由国家机关、事业单位、群团组织三类机构构成,多数是教科文卫体单位。这一点就直接关联了纳税人权益、阳光行政、三公原则等敏感问题,一言以蔽之:姓公不姓私,一切都要有所“公”——涉及公众、公共、公益,贯穿公权、公干、公费,必须公开、公示、公决,做到公平、公正,公道。这个基本特征与工业节能、建筑节能、社会节能等的操作过程形成鲜明对照,基本上属于政府采购行为,往往涉及到政府采购目录、招投标程序、公示与公告、审计及其延伸审计等特定环节。
6、采用合同能源管理模式节能需要机制创新
我国“公共机构”节能的一个主要方法就是采取合同能源管理模式(特别是其中的“效益分享型”模式),对此国家政策一再强调各级政府要带头表率。但是在实践中却遇到了一些体制机制方面的制度性束缚,突出的问题就是政府财政支付在节能服务费用领域的会计科目不清晰,节能服务和节能产品供应与政府采购之间界限模糊,资产上账的估值与确权的程序性困难等,导致出现对合同能源管理模式一系列的约束和限制。
“公共机构”实施合同能源管理模式的节能措施,应该尽可能地尝试机制创新:一是正确理解“我节能,你投资”的市场化方法特征,将对节能服务公司的节能量支付理解为自己的能源消费支出,不能理解为政府的“投资行为”;二是合同能源管理模式不能照搬政府采购的规范限制,既不能采取对邀标、议标等的方式限制,也不能采取金额及数量限制;三是在资产上账程序中实事求是地对待节能设备的残值估值及“化私为公”等问题,以可靠方式对其过程予以“政治性担保”,以免在财务管理程序上受阻。事实上,“公共机构”似可尝试创新财务结算的“能耗总量控制包干计提”方法,类似一种“节能管理基金”,提前将财政支付份额“变性”锁定,从源头规避财政投入的政策性风险。
近年来,我国“公共机构”节能取得了非常大的成绩,一方面,在整体节能工作的大结构中所占份额稳定,贡献度较高,已经成为一支独立的节能方面军;另一方面,公共性质的节能行为影响力很大,带动和示范作用明显,社会效益较之其他领域要高;再一方面,公共节能工作发展空间巨大,节能量的增长潜力不容小视。
2012-2-14
(作者:萧 评 中国合同能源管理网 总编)

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